徐煥東:為政采注入靈魂性內容

2015-09-07 09:33:20 2698

中央財經大學政府管理學院教授 徐煥東

可以說,《條例》最大的突破之一,就是非常明確、非常到位地提出了采購需求的內容,

使政府采購工作具備了實質性的、靈魂性的內容。 

《中華人民共和國政府采購法實施條例》(以下簡稱《條例》)的出臺,是對政府采購法相關規定的進一步細化、明確和充實完善,對提高政府采購工作的質量和效率、促進政府采購科學管理,具有十分重要的意義。

一、增加采購需求管理,保障政府采購科學化從源頭開始

近幾年來,政府采購領域頻繁曝出的“天價采購”“豪華采購”等問題,讓社會不同方面頗有微詞。實際上,這些問題在很大程度上與過去對政府采購需求管理不足相關。政府采購法規定,實行部門預算的單位,需要編制政府采購預算,其本意是根據需求編制預算,同時也應該有需求管理。但是法律層面卻沒有明確采購需求管理問題,沒有具體的采購需求說明、論證等要求,也沒這方面的責任規定。由于這些原因,導致本該采購的東西沒有采購,不能有效保障政府履行公共職責的需求,而本來不需要或不需要太多、過于奢侈的東西卻大量采購。

政府為什么采購?首先就是為了滿足某種需要,就是“物有所需”。保障必要的需求,是政府采購的原因和條件。因此,恰當地、以盡可能低的成本和代價,獲得政府履行公共職責的貨物、工程和服務,既是采購科學化的根本目標和出發點,也是檢驗政府采購是否科學合理的基本標準。不從采購需求出發、不能恰當滿足需求的采購,一定不會是成功的采購。

可以說,《條例》最大的突破之一,就是非常明確、非常到位地提出了采購需求的內容,使政府采購工作具備了實質性的、靈魂性的內容?!稐l例》從不同角度,在多處提及采購需求:

第一,采購需求成為采購的重要目標和依據?!稐l例》第十一條要求采購人做好采購準備工作,特別是要科學合理地確定采購需求,這是一種明確的目標定位,表明采購就要符合需要。第十五條規定采購人、采購代理機構應當根據政府采購政策、采購預算、采購需求編制采購文件,這就使采購需求成為編制采購文件的重要依據,突出以滿足需求為主的原則。

第二,明確規定采購需求的合法性和正當性,且不能在需求確立環節出現排他性內容?!稐l例》第十五條規定采購需求應當符合國家法律法規以及政府采購政策規定的技術、服務、安全等要求,表明采購人提出采購需求,還必須遵循法律法規和政策要求,采購需求說明中不能有歧視性和排他性內容,避免實際操作中大量出現不當采購需求,影響政府采購的政策功能和公平、公正目標的實現?!稐l例》第二十條則更加明確地規定“采購需求中的技術、服務等要求指向特定供應商、特定產品”是排他性內容。

第三,特定項目確定采購需求應當聽取社會公眾的意見,以更加體現公眾的意志和增加公眾參與程度?!稐l例》第十五條“政府向社會公眾提供的公共服務項目,應當就確定采購需求征求社會公眾的意見”的規定,表明采購需求不單是采購人、采購代理機構面臨的問題,而且涉及社會公共服務等內容,必須聽取社會公眾的意見,讓社會公眾參與,這是遵循“納稅人意愿”的要求。

第四,采購需求要完整、明確?!稐l例》第十五條“除因技術復雜或者性質特殊,不能確定詳細規格或者具體要求外,采購需求應當完整、明確”的規定,表明采購需求不能模棱兩可,而是要定位明確、清楚明白?!稐l例》第十三條明確要求采購代理機構要提高確定采購需求的水平。實際上,采購實施過程中,需求定位和闡述越完整、明確、準確,越有利于實現采購的目標。采購需求完整、明確是采購成功的重要前提,也為采購結果的評價提供了方便。為了采購需求能夠完整、明確,《條例》還規定“必要時,應當就確定采購需求征求相關供應商、專家的意見”,這在技術上增加了可靠性,通過征求意見也有利于排除政府采購的排他性內容。

第五,將有效實施政策功能與采購需求相關聯?!稐l例》第六條要求政府采購要實現政策功能目標,其中一項內容是“通過制定采購需求標準”,即通過采購需求的說明和論證,實現節能環保、促進中小企業發展等目標。

采購需求管理應該包括采購人需求提出、需求說明、需求論證、需求控制、需求確立等多個層面。需求說明既要清楚明確,又不能包含歧視、排他性內容;需求論證是要對需求進行分析,通過規范的需求論證程序、需求管理方式,既確保采購人履行公共職責所必需的功能需求,又要不斷剔除多余、過剩和不必要的功能,避免不必要的公共支出,促進清廉政府建設,使需求管理成為實現政府采購科學化的源頭和基礎。需求確立重點是明確確立需求的主體及其享有的權利和承擔的責任,保障需求確立具有嚴肅性。

二、提高政府采購的透明度,保障政府采購公開、透明

政府采購被稱為“陽光采購”,人們常說陽光是最好的防腐劑,政府采購的全過程,都應該在公開、透明的環境中進行。實際上,對于政府采購而言,反腐需要透明度,提高采購質量和效率需要透明度,提高采購與供應對接的程度需要透明度,潛在供應商、社會公眾參與和監督政府采購也需要透明度。因此,公開、透明是政府采購科學、合理的最根本保證。

然而,在實際操作中,一些采購人、采購代理機構、供應商通過隱瞞政府采購信息、改變采購方式、不按采購文件確定事項簽訂采購合同等手段,達到虛假采購或者讓內定供應商中標、成交的目的。為了防止暗箱操作,遏制尋租腐敗,保證政府采購公平、公正,《條例》大大增加了公開透明的相關內容。

首先,采購信息需要發布?!稐l例》第八條規定政府采購項目信息應當在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發布。采購項目預算金額達到國務院財政部門規定標準的,政府采購項目信息應當在國務院財政部門指定的媒體上發布。第二十一條規定采購人或者采購代理機構對供應商進行資格預審的,資格預審公告應當在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發布。

其次,采購方式、評審方式和標準等需要公開?!稐l例》對于采取什么采購方式、采購過程中哪些內容必須公開等,做了更明確的規定?!稐l例》三十二條規定采購用招標方式,招標文件的內容要求包括采購項目的商務條件、采購需求、投標人的資格條件、投標報價要求、評標方法、評標標準以及擬簽訂的合同文本等,要在招標文件中確定并公開;第三十條規定采購人或者采購代理機構應當在招標文件、談判文件、詢價通知書中公開采購項目預算金額;第三十八條規定采用單一來源采購方式,只能從唯一供應商處采購的,還應當將唯一供應商名稱在指定媒體上公示。

再其次,中標和成交結果、合同等需要公開?!稐l例》第四十三條規定采購人或者采購代理機構應當在中標、成交供應商確定起2個工作日內,發出中標、成交通知書,并在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上公告中標、成交結果,將招標文件、競爭性談判文件、詢價通知書隨中標、成交結果同時公告。第五十條規定采購人應當在政府采購合同簽訂之日起2個工作日內,將政府采購合同在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上公告。

最后,投訴處理結果須公開。第五十八條規定財政部門對投訴事項作出的處理決定,應當在指定媒體上公告。

為保證政府采購的公開和透明,《條例》增加了很多新的具體規定,將更有效地促進政府采購工作的規范和完善。當然,必須清楚地認識到,增加政府采購透明度,決不僅僅是《條例》的幾款條文就能完全解決的,要貫徹到實際操作過程中,必須有嚴格的監督,對于不按規定公開的單位、機構和具體責任人,依法進行處罰,同時依靠現代網絡信息技術,通過建立統一的采購網絡平臺,讓社會各方面廣泛參與和監督,這樣才能真正提高政府采購的公開和透明,為實現采購規范化和科學化服務。

三、明確評審專家的職責和責任,規范評審專家的行為

我國政府采購采取了聘請社會人士擔任評審專家的非職業評審方式。其好處是專家屬于無利害關系的第三方,隨機選擇一些比較懂行的專業人士,實現評審的客觀可靠。但另一方面,專家評審的權利、義務、責任等并不十分明確,現實中出現諸多如專家不“?!?、專家難“責”、專家操縱等實際問題。這些問題在一定程度上影響了政府采購的質量和效率。為了解決這些問題,《條例》在專家職責、權利、義務和責任等方面作了補充規定。

第一,進一步明確評審專家產生方式?!稐l例》第三十九條規定,除國務院財政部門規定的情形外,采購人或者采購代理機構應當從政府采購評審專家庫中隨機抽取評審專家。這是《政府采購法》中沒有明確的內容。

第二,明確了專家的義務和職責?!稐l例》第四十條規定評審專家應當遵守評審工作紀律,不得泄露評審情況和評審中獲悉的商業秘密。評標委員會、競爭性談判小組或者詢價小組在評審過程中發現供應商有行賄、提供虛假材料或者串通等違法行為的,應當及時向財政部門報告,政府采購評審專家在評審過程中受到非法干預的,應當及時向財政、監察等部門舉報。第四十一條規定采購文件內容違反國家有關強制性規定的,評標委員會、競爭性談判小組或者詢價小組應當停止評審并向采購人或者采購代理機構說明情況。第五十二條規定政府采購評審專家應當配合采購人或者采購代理機構答復供應商的詢問與質疑。

第三,進一步明確專家的責任和對專家的監督管理?!稐l例》第六十二條規定省級以上人民政府財政部門應當對評審專家庫實行動態管理。采購人或者采購代理機構應當根據評審專家在政府采購活動中的職責履行情況進行記錄,并及時向財政部門報告。第四十一條規定評標委員會、競爭性談判小組或者詢價小組成員應當在評審報告上簽字,對自己的評審意見承擔法律責任。對評審報告有異議的,應當在評審報告上簽署不同意見,并說明理由,否則視為同意評審報告。第七十五條針對評審專家不同違法行為的性質,區別設定相應的法律責任,包括其評審意見無效,不得獲取評審費,禁止其參加政府采購評審活動,給予警告、罰款、沒收違法所得的行政處罰,依法承擔民事責任,依法追究刑事責任等。

政府采購工作專業性很強,專家在采購過程中的確能發揮重要作用,但水平不夠、責任心不強甚至心術不正的專家,卻可能給采購帶來不利影響,甚至產生破壞作用。因此,《條例》對專家行為的規范,對促進政府采購工作的規范化和科學化,應該能夠發揮積極作用。但在具體的專家選拔、培訓、抽取、使用、共享、輪換等方面,現實中還需要做更多細致的和創新性的工作。