于安:維護政采法律秩序

2015-09-07 09:32:06 2814

清華大學公共管理學院法學教授、政府研究所所長 于安

《條例》是國務院為實施政府采購法發布的第一個綜合性行政法規,其對法律責任的規定,

是對政府采購法法律責任既有規定的延伸和具體化。 

《中華人民共和國政府采購法實施條例》(以下簡稱《條例》)在法律責任方面單獨設立一章作出了十二條規定,這將極大地改善政府采購法的執行力和約束力,提高政府采購法律秩序的保障水平。維護政府采購法律秩序是政府采購法的重要內容,該法中質疑與投訴、監督檢查和法律責任三部分都具有制度保障性質?!稐l例》以九章布局,共有七十九條,其中三分之一條款都是屬于這三方面的內容,尤其以法律責任的條款最多,體現了對維護法律秩序的高度重視。

《條例》是國務院為實施政府采購法發布的第一個綜合性行政法規。國務院行政法規可以創設新的法律責任,規定行政處罰和應當受到懲罰的違法行為,這是政府部門規章和規范性文件力所不及的。根據1996年行政處罰法關于設定行政處罰的規定,行政處罰分為七種:警告、罰款、沒收違法所得和非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證和執照、行政拘留和法律、行政法規規定的其他行政處罰。行政法規的創設權僅僅低于法律,有權設定除限制人身自由以外的行政處罰。行政法規規定的行政處罰將得到刑事法律、地方性法規和政府規章的支持;行政法規規定的民事責任,為當事人主張民事權益提供依據。所以行政法規在維護行政法律制度方面有非常重要的作用。

《條例》對法律責任的規定,是對政府采購法法律責任既有規定的延伸和具體化。政府采購法中設立的法律責任,按照主體分類,分別規定不同主體的法律責任、應當受到處理的違法行為以及處理后相關后果和狀態的管理辦法。法律責任的主體分為采購人及其委托的采購代理機構、供應商、政府監管部門和其他任何組織與個人四類。法律責任包括行政法上的責任、刑事責任和民事責任,以行政法上的責任為主。行政法律責任的形式比較多,基本上都是制裁性質的,這是行政責任與民事責任的重要區別。大體上分為對外的行政處罰和對內的行政處分兩部分。有關刑事責任的規定是指引性的,指向刑事法律的規定,只是規定了應當承擔刑事責任的行為。在政府采購法的制度基礎上,《條例》從以下幾個方面增加規定了相關內容。

第一,明確了政府采購法籠統規定的應予罰款的具體數量限額(包括上限或者下限)。政府采購法第七十一條、第七十二條關于采購人和采購代理機構法律責任的規定,只是設定了罰款的處罰種類,沒有提及罰款的具體數額及其幅度,行政機關濫用這一裁量性授權的風險極大?,F在《條例》第六十六條作出具體規定,有助于提高全國行政機關使用這一裁量授權的統一度。

第二,在政府采購法規定的法律責任下設立新的違法行為或者行為的新情形。這種規定擴大了政府采購法相關法律責任的適用范圍,使新型違法行為受到應有的處理。

《條例》中有上述規定的條款有三類,一是針對采購人和采購代理機構的第六十八條,規定了適用政府采購法第七十一條和第七十八條規定的法律責任的十種新型違法行為,例如未按照規定組織對供應商履約情況進行驗收等;二是針對供應商的第七十二條,規定了適用政府采購法第七十七條規定的法律責任的六種新型違法行為,例如中標的供應商將政府采購合同轉包;三是針對供應商、采購人、采購代理機構的惡意串通違法行為的第七十四條,列舉了七種違法情形,分別適用政府采購法第七十七條第一款和第七十二條規定的法律責任,例如供應商之間事先約定由某一特定供應商中標、成交等。

第三,對政府采購法規定的違法行為增加新的處理辦法,以完善政府采購法的規定,《條例》第七十一條作出了規定。例如應當受到處罰的違法采購活動未確定中標或者成交供應商的,政府采購法只是規定終止本次采購活動,《條例》則進一步規定還應當重新開展采購活動,而不是取消該采購活動。

第四,新設立了五個法律責任條款,這是值得特別重視的。它規定應當予以處理的違法行為及其處理的種類,包括行政處罰和行政處分,并且明確行政處罰由財政部門實施。這五個新條款的內容:一是針對采購人的第六十七條,規定了八項違法行為和應當給予的處理,其中有五項是關于政府采購合同的違法行為;二是針對集中采購機構的第六十九條,共列出三項違法行為,包括集中采購機構從事營利活動等;三是針對采購人員的第七十條,規定對不依法回避的應當承擔行政法律責任等;四是針對供應商的第七十三條,規定對違法投訴行為的處理;五是針對評審專家的第七十五條,規定了不同的違法行為及其處理辦法。

《條例》有關法律責任規定的適用或者追究辦法,還需要引用和按照其他相關法律來進行,只有《條例》是不夠的。民事責任需要按照民事法律的規定進行追究,例如首先要由民事權利主體主張權利,他可以自由處分或者放棄該權利。對行政責任和刑事責任的追究是法定職責行為,應當追究而不予以追究的,屬于不作為的瀆職行為。刑事責任需要按照刑事訴訟法進行。行政責任的追究比較復雜,需要分別按照行政處罰法、行政監察法、公務員法等相關法律法規的規定進行。